2018-03-01 毕建宏 中国教育财政
毕建宏，北京大学中国教育财政科学研究所科研助理。
2017年12月27-28日，由北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会联合主办的“第三届中国教育财政学术研讨会暨中国教育发展战略学会教育财政专业委员会2017年年会”在北京国科大国际会议中心举行。“‘双一流’建设财政投入与高等教育发展新态势”分论坛于12月28日上午举行。分论坛特别邀请了吉林大学总会计师杜莉教授、东南大学总会计师丁辉教授、北京师范大学财经处处长杜育红教授、国家教育行政学院刘亚荣教授、石河子大学师范学院蔡文伯教授和中国财政科学研究院张绘副研究员进行主题发言。除了以上发言嘉宾，与会人员还包括来自中国科学技术大学、上海交通大学、北京航空航天大学、北京理工大学、华南理工大学等高校的总会计师、财务处负责同志以及相关学者、政策实践者30余人，大家共同就“双一流”建设财政投入的资源结构优化与公平问题、高校“双一流”战略组织变革、高等教育预算管理模式、“双一流”评价指标体系完善、西部地区高等教育发展等问题进行了探讨和交流。现综述如下：
一、“双一流”建设财政投入的资源结构优化与公平问题
吉林大学总会计师杜莉教授对“双一流”建设财政投入进行了微观考量。一所高校每年动辄几十亿、甚至上百亿的资金投入，是否使其拉近了与世界一流水平的距离？“双一流”建设中如何科学合理地对高等院校进行投入和优化资源配置？对于我国这个教育供求矛盾还很突出的发展中国家而言，高等教育的改革发展方向在哪里？这都是“双一流”建设必须回答的现实问题。杜莉教授强调，要注重“双一流”建设财政投入的资源结构优化问题：（1）人才队伍建设与设备配置。与设备配置相比，人才队伍建设预算执行更难，更具有长期效益。（2）教学与科研的权重分布。一流大学应有一流的师资和教学水平，“双一流”经费不能全部用于科研，还要用于教学，注重人才的培养。在这方面，要有国家考核目标的引导，还要注重发挥约束机制的作用，而不只是采取激励机制。（3）公共资源配置与“双一流”学科群的协同支持。应该注重对“双一流”学科群与非 “双一流”学科的协同支持。以吉林大学为例，虽然只有五个学科进入了“双一流”学科，但如果仅发展这五个学科，整个学校的发展是严重失衡的，所以采用的是“5+6”模式。国家批准了5个，学校自建了6个，形成了学科群，覆盖了学校所有的学部，形成了有主有次、协调发展的格局。
最后，杜莉教授指出，在经过了以规模扩张为主要表现形式的外延式发展阶段后，高校的建设重点正在逐步回归到以提高人才培养质量等核心竞争力为主要内容的内涵建设上。这是高校“双一流”建设的内在需求，也是国家高等教育发展改革的趋势和要求。高校内涵建设的实施效果必须要经过检验，其管理能力建设、办学质量提升、发展效益等也亟需有一套科学、合理的评价体系予以评估，从而更好地把握改革的方向和建设的有效性，同时也通过评估发现问题，及时修正和改进管理重点和管理措施。要处理好内涵发展（学科建设和发展）与外延扩张（新一轮的新校区建设）的矛盾，处理好存量调整与增量改革之间的关系（如学科调整与大类招生一并进行），通过增量改革带动解决存量矛盾。
东南大学总会计师丁辉教授在题为“使命、责任与担当——财务视角下的‘双一流’建设”的发言中指出，作为高校财务管理者，需要思考财务在“双一流”建设中究竟做了什么贡献，对于资金的管理是否到位。他认为，各个高校顺应“双一流”建设潮流，发展的快慢可能有差别，财务人员在其中可以做一些工作。丁辉教授提出，要避免借“双一流”建设来争名、圈钱和分钱的现象，重点解决“花钱任性”的问题，要注重财政资金的使用效率。他强调，如同经济建设中允许一部分人先富起来、最终目标是带动大家共同富裕一样，“双一流”建设也是先将一部分大学建设成一流大学，最终目标是带动国家高等教育整体水平的提升。但我国的高等教育最终走向哪条道路——是维持现状，高校之间按照水平差异进行分层，还是像德国那样，高校之间水平差异不显著？政府是否有对特惠对象（高校、人才）的鉴别能力？如何从“特惠”政策过渡到“普惠”政策，如何处理持久的“特惠”政策带来的公平与绩效评价问题？这些都是值得研究的课题。丁辉教授认为，好的大学，应该有自我发展的能力，应该尽量少地用国家的支持来做事情，但是现在的分配政策与之相反，越是在好的大学，财政资金聚集得越多。他对目前很多地方、很多高校乱挖人才的现象表示了担忧，他认为，高价挖人才也要有规则。
国家教育行政学院刘亚荣教授从组织管理研究视角，探讨了高校的财务管理如何与“双一流”的目标管理体系对接这一问题。她指出，在实际管理操作中，经常使用OGSM-T计划法做战略管理的实施流程：O（objectives）表示目的；G（goals）表示用什么目标来标志达到了目的；S（strategies）表示实现目标需要采取的策略；M（measures）表示策略实现了的标志性成果；T（tactics）表示每一个策略需要采取的活动组合；这是从理念到实践行动的一套方法论。
刘亚荣教授用OGSM-T方法来评估现有的高校“双一流”实施计划，认为高校战略管理上明显存在两个显性问题：（1）整体上，高校还没有掌握比较成熟的战略管理逻辑和技术。①从各种可选择策略到具体活动，都缺乏大量的数据分析。②从策略到行动的分解过程，以及行动的计划制定，往往由职能部门负责，但职能部门不是最小的行动单元。它们仅仅是成本归集单位，不是成本发生单位。而战略管理的核心，是要通过“干事的人”自主承担责任，并且对人财物有计划权，才能起到激励作用。（2）高校“战略—结构”明显不匹配。现有的职能制结构不适应战略管理需要。高校管理的职能制管控思维和部门思维，造成各个部门之间缺乏相互合作的机制。人事、财务部门很难给规划制定提供互动式的分析决策支持。学院是在过去专业的基础上发展起来的，教学弱、科研强的机构设置明显；科研的方向布局比较复杂，缺乏基于目标的梳理。
刘亚荣教授认为，当前高校“双一流”战略需要组织变革：（1）战略管理方法缺失。“双一流”战略仍然停留在文本层面，没有抓住战略管理的内在逻辑精髓。当然，后者需要很多专业分析、尤其是数据分析做基础。同时，战略的实施要落到最基层的学术机构，让干事的人做预算。（2）组织结构要适应战略管理需要。①组织高层需要强化战略领导能力。战略制定是全校的事情，一定要由最高战略领导层来统领，要动员所有人有机会参与，并且最终要承担责任。②组织结构要对应战略实施需要。高校产出的复杂性决定了战略策略的复杂组合。现在的职能制结构适合单一的、技术非常稳定的产品；高校大多是多学科多产品（行业类也要发展学科群），不适应多元化经营策略；应该改革成为校—院两级，甚至可能是校—学院 （学科、研究中心、研究团队、教研组）多元网络结构。③高校是创新组织，其最大的特点，就是生产的不确定性，需要扁平化组织结构，需要将责权利重心下放到创新单元，需要预算控制更具有灵活性。（3）数字化与精益（非精细）管理。信息化改革可以部分地替代组织变革，流程再造要和结构调整结合，对于优化行政效率，提供精确财务数据，起到决定性作用。
北京师范大学财经处处长杜育红教授做了题为“高等学校预算管理的挑战与应对”的主题发言。杜育红教授认为，从“211”“985”工程到“双一流”建设，虽然高校内部的经费分配机制会发生变化，但是从经费的总量和使用规则来看，并没有太大变化。高校的预算管理从财政部门预算改革到现在是一以贯之的。他也认为，高校的预算不是财务部门的事，宏观上反映的是高校的综合治理能力的高低。杜育红教授首先从自己的工作经验出发，分析和介绍了北京师范大学这些年预算执行慢的几轮原因和所采取的相应对策：（1）第一轮原因，学校的各职能部门预算下达比较慢，导致院系无法统筹考虑人才培养、科学研究、学科建设的规划，院系忙于跑机关，填表申报。采取的对策是：预算统筹下达。各职能部门把预算一次性分配到各个院系。财经处汇总所有各职能部门的预算分配单，将所有经费一次性下达给院系。（2）第二轮原因，经费虽然下达到院系，但院系的管理能力与资源的使用权之间不匹配。实践中出现的新问题是，院系申报慢，预算编制水平比较差，分钱现象比较突出，财事分离；预算碎片化，执行困难。采取的对策是：加大预算安排。建立预算的直通车，院系新增需求预算，单独申请，单独论证。由学校财经处直接建立与院系所的对接机制，减少中间环节。推行作业成本预算编制方法，按项目活动编制预算，严格对项目进行论证，力争做到财事结合。（3）第三轮，预算执行慢，表面看是财务部门的事，实际上是整个学校的管理出了问题。各个职能部门只分钱，不管执行，不管绩效；院系回避矛盾，切蛋糕式分钱。预算执行得不好，职能部门和院系也无需承担责任。采取的对策是：加大监测与考评。成立独立的处级单位——预算评审中心，立项时加强预算评审，并且按月对各个职能部门、院系的预算执行进行考评，年底评估考核结果，执行不好的收回，考评不好的扣减下一年度预算。
杜育红教授认为，尽管在预算管理和执行方面做了种种努力，但是实际上根本问题并没有得到解决。他总结了大学预算的两种模式，一是以职能部门为基础的预算，一是以院系为主的预算。他认为两种预算模式各有利弊，而且都会面临同样的挑战：生产过程分散（院系内部），即几乎每个方向每位教师都是一个决策主体。在以学校职能部门为基础的预算模式下：大学教学科研的高度专业化与职能制是一对天然的矛盾，在产出不确定的情况下，定额制也许是一个不错的选择。在以院系为基础的预算模式下，要解决院系管理能力弱、责任体系不明确、生产分散化的问题（切蛋糕式的管理）。要建立职能部门、院系所、教师个体等各行为主体激励与约束平衡的体制。一是实施全成本核算，做到预算硬约束；二是建立责任体系，从二级院系财务管理规范到财务负责人岗位职责等都做出明确的规定；三是进行有效的激励机制，给与更大的自主权。最后，杜育红教授对大学预算管理逻辑进行了思考，他指出：（1）预算是经费的计划，但大学教学科研活动具有很大不确定性，导致预算难，可行的对策是额度管理与范围管理，不追求精细，精细化管理的成本非常高，而且收益非常小。（2）绩效管理。存在的问题是，大学教学科研的效果具有滞后性，无法评价真正的长期效果，另外，学科绩效指标的全面性倒逼预算的切块化、碎片化。建议区分财务绩效与业务绩效：按计划支出完成财务绩效，可以短期评价；支出带来的效果业务绩效，只适合中长期评价。（3）项目库建设的常态化机制。将来长期的工作，是把预算项目建设常态化，把专业机构和项目库建设真正结合起来。（4）监管与激励。要考虑和审视监管的可能性与成本，从重监管、轻激励转向监管和激励并重，更重视激励。大学的预算和财务管理要和大学学科发展、科研结合起来。
中国财政科学研究院张绘副研究员做了题为“财政体制改革新思路与‘双一流’建设新态势”的发言。她指出，高等教育事权与支出责任划分要比基础教育阶段更加复杂、困难和棘手。在“双一流”建设过程中，要逐步实现将绩效管理用于理顺中央与地方高等教育财政关系，中央、地方和学校之间以绩效为导向，在事权和支出责任划分上分清重点和主次。要构建“双一流”建设的良性发展新态势，需要在评价体系构建和评价结果应用方面做出调整。张绘副研究员指出，对学校和学科的科学评价是一个非常复杂的过程，指标体系不应是一成不变而应适应发展需求适时调整和变化。第一批“双一流”名单公布后，需要反思的问题包括：（1）“一流高校”符合普遍预期但对部分“一流学科”评选存在质疑；（2）评价标准过于强调论文发表：以“现有”和“国外”评价体系为导向。（3）评价的科学性、系统性和可监督性还有待加强。她认为，在评价体系构建上：（1）“双一流”建设不能为“选”而争，为“评”而建；（2）“双一流”建设不能被“现有”和“国外”评价体系所绑架；（3）“双一流”建设需要重视建立“独立的第三方评价机构”；（4）“双一流”建设需要依据发展目标不断调整完善评价指标体系。
石河子大学师范学院蔡文伯教授对“双一流”建设背景下西部地区高等教育发展进行了研究。他发现：（1）西部地方财政对高等教育的发展没有起到明显的促进作用。在2006-2015年间，西部地区所有省份的财政自给率都处于低水平，各省份的地方财政收入均小于地方财政支出，尤其对于西藏、新疆等地区，地方财政支出主要来源于上级政府的转移支付收入。在财力极不充分的情况下，地方政府更愿意将资金投入到回报周期短、见效快的短期项目上。而且，受自然地理环境的影响，西部地区高等教育的发展空间外溢性要更加严重，而外部性的产生又缺乏对等的补偿机制予以弥补，更加剧了地方财政配置与高等教育发展间的矛盾。此外，由于西部大部分省区的财政支出都有赖于中央转移支付，地方在高等教育财政投入过程中很容易发生“替代效应”和“粘蝇纸效应”，造成高等教育投入对中央转移支付的长期依赖，导致地方政府在发展教育事业方面的努力程度不断走低。（2）中央转移支付弥补西部高等教育财政短缺的效果并不明显。一方面，中央对于西部地区的转移支付在总量和结构方面存在着问题。西部大开发以来，中央对西部的转移支付总量一直在增长，但是相对于西部地区内部经济快速增长的现实需要还远远不够；并且很多转移支付项目都需要地方政府提供相应的配套资金，这在一定程度上有利于提高政府的积极性，但是西部大部分地区仍然较为落后，很难保证相应配套资金的支出，这也就造成中央转移支付有时会加剧区域差距扩大等问题的产生。另一方面，中央转移支付在配置过程中往往会出现被挪用和挤占等现象。西部地区落后的经济发展水平迫使地方要重点发展短期投资回报率高的行业，在财力不足的情况下，寻租行为时有发生，往往出现用于教育事业发展的经费被其他行业部门挪用和挤占，造成高等教育财力供给不足的局面。（3）西部地方经济发展水平的提升对高等教育的促进作用最大。西部地区经济的增长、城市化进程的加快以及产业结构的不断优化都有利于促进高等教育水平的提升。目前，随着西部地区经济社会发展速度的不断加快，市场对高学历、高层次的人才需求越来越大，也推动着各类高校在学科和专业等方面的革新与调整；在“双一流”建设背景下，市场的主体地位越来越凸显，地方高校也越来越主动地发展具有优势地位和地方特色的学科专业，以不断满足人才的市场化需求，尤其是西部在承接东部地区产业转移的过程中也对地方劳动力市场释放出了积极信号，迫使劳动力市场在数量和质量方面对人才供需结构进行重大调整，以更好适应地方经济社会发展的现实需求。
