作者：李竟榕 中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所
一、我国预算管理的现状
我国《预算法》在出台20年后，于2014年首次进行了修订、2015年1月1日起执行，并于2018年再次进行修订。进入新世纪以来，我国财政部门进行了一系列的预算体系改革，包括国库集中支付制度、收支两条线制度、项目支出绩效评价制度等等，预算编制手段不断革新，预算管理逐渐全面、系统，作为预算主体的事业单位财务管理水平也不断提升。2021年，财政部推进增值税等税收立法，进一步深化预算管理制度改革，组织开展转移支付和重大支出政策后评价工作，出台行政事业性国有资产管理条例，推动预算管理一体化系统全面上线运行。随着预算改革不断推进，现代财政制度标准、要求不断提高，事业单位在预算管理及内部控制中的问题也逐渐凸显。本文阐述了事业单位预算管理中存在的问题并相应提出对策建议，希望能够提升事业单位预算管理水平。
二、事业单位预算管理存在的主要问题
（一）预算管理意识薄弱，对于预算工作的重要性缺乏认识
一些部门和单位受传统习惯的影响，对部门预算的重视程度不够、相关意识淡薄，缺乏预算约束观念，甚至依然存在“拍脑袋”做预算的情况，认为预算只是把财政资金申请到手，至于钱怎么花以后再说。为获取财政资金而编制预算，预算编制不够科学合理，加大了预算执行难度，导致大量财政经费结转、结余，财政资金使用效率低下。
（二）预算管理体系不健全，相关部门沟通不足
健全的预算管理体系是事业单位预算管理的核心，而目前我国很多基层事业单位并没有建立属于自己的、行之有效的预算管理制度，造成预算管理工作缺乏依据，预算管理效果不佳。另外，很多预算单位并没有建立预算管理部门，预算编制工作通常由财务部门牵头，采取业务部门编制、财务部门汇总的模式。各业务部门在预算编制过程中积极性不足，财务部门与业务部门信息交流不够充分，编制出的预算往往与实际差异较大，影响预算管理作用的发挥。
（三）预算编制缺乏科学性，前期准备不足、方法简单、时间短暂
通常财政部门根据事业单位人员情况核定基本经费中的人员经费，实际工作中很难将人员增长、职称晋升甚至人员离世抚恤金等种种情况考虑其中，往往导致人员经费不足。基本经费中的公用经费是保证事业单位基本运行的经费，包括单位的水、电、气、暖、物业支出以及行政办公经费等，是一家事业单位得以正常运行的基础。而基本经费中的公用经费数额通常由在职职工数量按照一定标准核定，并随着国家整体经济情况进行调整。近几年随着国家财政的紧张，基本经费中的公用经费一再被压减，这种整体性的压减，不能充分考虑单位的实际运行需求。项目支出方面，虽然采用了“项目库”以及“三年滚动预算”的模式，但实际上一年预算都很难做好，三年预算只是简单累加或者按比例上浮，显得尤其空洞。不少事业单位在申报项目预算时，由于时间紧迫或者重视程度不够等原因，虽然经过专家论证，但对项目的科学性、可行性的分析论证并不到位，实际执行预算时或有不具备实施条件等情况发生，造成项目预算执行难的局面。还有部门项目经费预算是主管部门根据整体情况，在“二上”阶段临时增加给基层预算单位的，这种情况往往时间非常紧迫，项目预算很难细化到位，实际执行起来出现的问题就更多，绩效目标难以实现。
(四）预算执行随意性较大，预算执行力度不足
部门预算经全国人大审批，具有较高的法律效力。事业单位预算作为部门预算的一部分，经主管单位、财政部审核，报全国人大批复后，除非经过特定程序不得随意更改。但是，多数基层事业单位在预算执行过程中，往往不受预算批复的约束，各经济分类科目之间随意调整，基本经费与项目经费互相挤占，部门决算与部门预算偏离较大。预算批复最早通常在每年三月份下达，项目经费的额度下达时间也较晚，这些都影响了预算的执行。加之前期预算编制问题等原因，预算执行通常较为缓慢，既不能达到工作进度也无法达到序时进度，财政资金大量结转结余，造成财政资源的浪费。
（五）预算考评机制不完善，监督体系不健全
很多基层事业单位并未实行预算执行考核机制和激励机制，没有将预算执行与单位内部部门以及职工个人的绩效考核挂钩，使得预算执行缺乏应有的约束性，导致预算编制的科学性、资金使用的效益性、是否存在超预算支出等问题没有引起足够关注。另外预算绩效评价指标通常过于片面，财政部提供的预算绩效评价体系里，各指标设定较为固定并存在一些问题。比如定量指标与定性指标分配不够科学，客观评价指标占比较多，主观评价指标基本没有，使得预算单位为了完成绩效考核而考核，设定的绩效目标较为浅显，并不能真实的反映项目执行情况。特别是，有些项目社会效益指标和经济效益指标难以制定，制定后难以考核，更难以达到促成项目实现经济和社会效益的初衷。同时，以往基层事业单位绩效考核通常在年度预算执行后的决算时间完成，缺乏年度中期的监督机制；虽然近一两年来财政部门引入了中期绩效监督考核，形成了事前评审、事中监督、事后评价的考核机制，但在中期监督中发现的项目执行中存在的问题，并没有形成相应的预算调整和修正措施，监督体系仍然不够健全。
三、提升事业单位预算管理的对策
（一）加强事业单位对预算管理重要性的认识，引导各部门积极参与预算管理工作
加强对预算管理工作的重视，从根本上转变观念，是改善事业单位预算管理工作的重点。预算管理工作要从局限于财务人员的现状，改变成为上至单位领导层，中至财务部门、其他职能部门、业务部门，下至所有工作人员的全员参与局面。微观实操层面要加强对于管理层财务知识、预算管理的专业培训，更好地理解预算编制与预算执行之间相互制约的关系，了解各项财务制度对预算管理工作的要求。财务人员不能局限于会计核算、财务管理等工作，还要提升自身综合素养、加强单位相关业务知识的学习。业务人员作为预算编制与执行的主要完成者，要提升预算管理的意识、加强相关财务知识的学习。另外，单位领导要加强财务工作与业务工作之间的协调，使“业财融合”落实到实处，预算管理工作在事业单位的发展中真正发挥作用。
（二）完善预算管理体系，明确各部门职责分工
事业单位预算管理工作是一个常态化的工作，应具备完整的体系，设置专门的预算管理机构或者单独设置预算管理工作组，统一组织事业单位的预算管理工作。事业单位的法定代表人作为单位的第一责任人应担任预算管理部门或预算管理工作组的负责人，各分管领导及职能、业务部门负责人分管相应工作，组织制定本单位预算管理规章制度、审议预算分配方案、审批上报“一上”、“二上”部门预算数据及预算调整事宜、协调各部门预算执行工作、组织中期绩效目标监测及年终绩效目标评估工作等。财务部门要充分发挥预算工作的牵头作用，认真学习、深刻理解预算管理相关的政策法规，及时传达财政部门及上级单位的政策法规，将规章制度切实落实到预算工作的全过程。指导业务部门编制项目预算并审核、汇总，编制上报本单位“一上”、“二上”预算，制定用款计划，协助业务部门完成预算调整，汇总中期绩效目标监测及年终绩效目标评估数据等。明确业务部门在预算管理中的职责，如负责提出本部门资金需求申请、预算编制及调整、绩效目标申报及考核等。
（三）改革预算编制方法提高信息化程度，科学合理安排预算编制时间
财政部门统一下发预算申报软件便于各单位申报和汇总，但是各单位在编制部门预算时，信息化程度不够统一，很多单位只是依靠工作邮箱传递信息，依靠人工操作办公软件进行合并，效率较低。应加大单位本身的信息化进程，开发自己的预算申报软件或者将预算申报内嵌入OA办公系统等已有信息系统，提高工作效率，还可进一步将会计核算、财务报销、资产管理与OA办公、预算申报、绩效评价相融合，建立全方位的信息化系统。每年财政部门及一级预算单位安排预算时，预留时间都比较有限，所以事业单位要加强预算编制的统筹规划，改变接到通知才行动、紧紧张张编预算的状态。事业单位应根据自身发展规划，结合人员、岗位、市场、行业等方面的情况，提前做好预算管理的基础工作，尽量采取零基预算的方法，与时俱进，充分考虑，灵活安排。
（四）完善全面预算管理相关流程，做好预算编制
事业单位预算的编制，跨度时间较长，涉及范围较广，整个过程需要事业单位的各个部门参与，不是短期内财务部门能够完成的工作。为确保预算编制工作有序、稳定、顺利地开展，制定一套适合事业单位的预算编制流程至关重要。目前，我国预算单位预算编报采取“二上二下”制度，但实际执行起来远不止“二上二下”这么简单，往往要经过各级预算单位多次调整、反复申报才能形成最后的“二上”。所以，完善全面预算管理相关流程是做好预算编制的关键所在。首先，要加强预算编制的统筹规划。在经费划分上合理分配基本经费和项目经费、人员经费和公用经费，充分考虑每年工资上涨、在岗人员数量及工龄增长等因素，足额保障人员经费。公用经费方面，应充分考虑市场客观环境而不能简单依靠上年决算数据甚至按照在岗人数核定，同时防止出现挤占项目经费的情况。项目经费应按照事业单位的工作任务予以编制，并充分考虑事业单位自身的发展需求及新情况对其产生的影响。其次，应建立完善预算单位的信息化管理系统。充分利用内外部资源，及时了解国家相关政策及市场变化，协调单位内部财务、资产、人事、采购、业务等部门，形成一整套顺畅的信息采集沟通系统。再次，应继续优化预算编报系统。事业单位编报部门预算的预算软件经过这几年不断升级，已经进入网络版阶段，使预算编报的时效性及准确率大大提高。但是，预算编报的系统化往往局限于财务上报阶段，在此之前各部门的编报往往需要财务人员通过手工方式汇总，工作量大、效率低。所以事业单位应该建立适合自己单位的预算编报系统，从最初各部门编制开始就通过系统进行，以提高准确性及效率。
（五）强化预算执行，使预算执行率考核落实到实处
为保障机构正常运行，预算单位的基本经费通常在每年一月初下发，而项目经费在“二下”后才能下发，通常是每年二月份。而预算批复需要经全国人民代表大会批复，由于会期的安排，造成预算执行与预算批复有一至两个月的时间差，项目预算执行与年度计划也有一个月的时间差。从而导致预算执行的时效性降低，预算执行的约束性也受到了影响。财政部门拨付预算单位资金，是按照预算单位自己上报的分月用款计划进行的，分月用款计划是按照预计资金的实际使用情况进行的；而预算执行进度的考核是按照序时进度进行，即六月份需要执行率达到50%才算合格。这就造成了预算执行率的考核标准与实际工作安排不符，预算执行考核流于形式。建议修改预算年度的起止时间，财政部门的预算审核与人民代表大会的预算审批同步进行，新的预算年度从每年三月份开始，以增强预算的严肃性及约束力。同时，建议预算执行进度的考核，以单位编制的月度用款计划为基础，使预算执行率考核落实到实处。
本文转自微信公众号榕树码头。
